Appel au débat informé et dépolitisé sur l’apologie du terrorisme dans le Code pénal

« […] la liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels d’une société démocratique […] Elle vaut non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent, inquiètent : ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de société démocratique ». C’est ainsi que la Cour Européenne des Droits de l’Homme rappelle à la France l’étendue de l’exercice du droit à la liberté d’expression en tant que pilier fondamental de toute société démocratique.

La proposition de loi du député Ugo Bernalicis visant à abroger le délit d’apologie du terrorisme du Code pénal a provoqué de nombreuses réactions polarisées au sein de la classe politique et sur la scène médiatique, pour certaines complètement disproportionnées et anti-démocratiques, reflétant des divisions plus profondes au sein de la société française quant à l’équilibre entre sécurité nationale et respect des libertés civiles.

Ces réactions peuvent en partie s’expliquer par le rapport particulier de la France à la lutte anti-terroriste et notamment sa mémoire des nombreux attentats desquels celui perpétré contre Charlie Hebdo dont nous venons de commémorer les 10 ans, mais aussi par le climat extrêmement tendu du débat public autour des multiples questions controversées liées à la situation conflictuelle au Moyen-Orient. Néanmoins, elles ne sauraient constituer une réponse proportionnée à une initiative qui soulève une question de fond concernant l’usage modéré des mesures anti-terroristes et le danger que représente leur usage dévoyé pour nos droits fondamentaux et l’État de droit.

Dans ce contexte, il devient donc essentiel d’instaurer un réel débat démocratique sur le statut juridique du délit d’apologie du terrorisme. Notre analyse fait apparaître cinq arguments majeurs en faveur d’une telle discussion, plaidant pour une réflexion collective, apaisée et rigoureusement informée.

• Multiplication des alertes sur l’usage abusif du délit d’apologie du terrorisme

Le délit d’apologie du terrorisme a été reclassé du droit de la presse au Code pénal en 2014 par l’adoption de la loi Cazeneuve, le reconnaissant alors comme une infraction de droit commun, dans le cadre des réponses nationales à la menace croissante du terrorisme et à l’évolution des défis en matière de sécurité. Les partisans de la loi avaient alors fait valoir que le cadre juridique était insuffisant pour répondre à la nature de plus en plus complexe et immédiate des menaces terroristes.

Dès son adoption, cette modification a suscité un débat public intense, des personnalités publiques et des acteurs de la société civile s’inquiétant des risques de restriction de la liberté d’expression qu’elle pourrait engendrer. Reporters Sans Frontières et le groupe de défense des droits La Quadrature du Net avaient notamment souligné que la reclassification risquait de confondre des propos controversés, mais légaux, avec des remarques réellement répréhensibles, préparant ainsi le terrain pour des poursuites illégales à l’encontre de journalistes, d’avocats autant que de citoyens ordinaires. Par ailleurs, le Syndicat de la magistrature avait quant à lui vivement critiqué le traitement judiciaire des affaires concernant l’apologie du terrorisme, estimant que le ministre de la Justice avait privilégié une position de principe rigide plutôt qu’une approche plus mesurée. Selon le Syndicat, cette approche réduisait la justice pénale à un véhicule de condamnation morale, compromettant le discernement critique nécessaire dans des situations aussi complexes.

Depuis, les critiques des organisations de la société civile, des juristes, des universitaires et de la presse, notamment indépendante, remettent de plus en plus en question cette reclassification. Plus récemment, Marc Trévidic, ancien juge antiterroriste qui, en 2014, avait soutenu une législation plus stricte sur ce délit, est devenu le détracteur de l’application actuelle de cette loi. M. Trévidic souligne qu’à la suite des attentats de 2015 à Paris, le recours à cette loi s’est rapidement développé, alors que la majorité de ces affaires n’avait pas de lien véritable avec le terrorisme. Il se souvient de cas où des individus – tels que ceux agissant sous l’influence de l’alcool lors d’arrestations – ont été poursuivis en vertu de cette loi pour des comportements qui auraient auparavant été traités comme de l’outrage.

À propos de cette reclassification, M. Trévidic a exprimé ses regrets, reconnaissant qu’il était certes nécessaire de lutter contre l’influence croissante de la propagande extrémiste en ligne, mais qu’il aurait été possible d’y parvenir par une réponse législative ciblée portant spécifiquement sur la propagande djihadiste, plutôt que de supprimer l’apologie du terrorisme de la loi sur la presse.

• Infractions floues, justice non spécialisée : la formule derrière les taux de condamnation pour apologie du terrorisme

Quelques mois à peine après la promulgation de la loi Cazeneuve, les préoccupations soulevées par la société civile se sont concrétisées avec une clarté alarmante. Alors que seulement 14 condamnations avaient été enregistrées pour apologie du terrorisme entre 1994 et 2014, ce chiffre est monté en flèche pour atteindre 332 en 2015 et 495 en 2016, soulignant la manière dont la requalification de l’infraction a facilité une utilisation plus large et plus agressive du cadre juridique, ciblant souvent des discours qui n’avaient pas de lien avec une véritable incitation au terrorisme.

Du point de vue de la procédure, la reclassification du délit d’apologie du terrorisme dans le Code pénal a fait sortir ce délit du cadre juridique spécialisé de la loi sur la presse, le soumettant ainsi à la procédure pénale ordinaire. Cette reclassification a fait passer le délit d’un cadre juridique dans lequel des tribunaux spécialisés statuent sur des affaires potentielles en tenant compte de l’équilibre nuancé entre la liberté d’expression et la sécurité nationale, à une procédure pénale standard dans laquelle les affaires sont désormais placées sous la juridiction de procureurs ordinaires.

Ce manque de spécialisation, aggravé par la définition vague et extensive de l’apologie du terrorisme, a laissé une grande marge d’interprétation pour faire la distinction entre une véritable incitation à la violence et une expression controversée ou dissidente. La Rapporteure spéciale des Nations unies sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte contre le terrorisme a notamment exprimé ses inquiétudes quant au manque de clarté de la définition légale de l’infraction, ce qui entraîne une incertitude juridique considérable et un risque accru d’abus discrétionnaire de la part des autorités judiciaires. Tout en reconnaissant que certains cas d’incitation au terrorisme justifient des mesures punitives, la Rapporteure spéciale a également fait valoir que la définition extensive de l’infraction dans la loi actuelle constitue une restriction injustifiée de la liberté d’expression telle qu’elle est protégée par le droit international des droits humains, en particulier par la Déclaration universelle des droits de l’homme.

L’absence d’un cadre juridique clair et de cours spécialisées chargées d’évaluer les cas d’apologie potentielle du terrorisme ne fait qu’exacerber ce problème. En l’absence d’un tel cadre, le système français doit naviguer dans un paysage juridique flou, dans lequel la distinction entre un discours public légitime et des déclarations susceptibles d’être pénalisées en vertu des dispositions antiterroristes est une tâche complexe.

• Un enjeu d’État de droit : de l’indépendance de la Justice

Le 10 octobre 2023, suite aux attaques terroristes perpétrées en Israël par le Hamas le 7 octobre, le ministre de la Justice, Éric Dupond-Moretti, a publié une circulaire demandant aux procureurs d’engager des poursuites contre toute déclaration publique faisant l’apologie de ces attaques ou les présentant comme une résistance légitime contre Israël. La circulaire, toujours en vigueur, souligne notamment que « les propos qui tendent à inviter autrui à porter un jugement favorable sur une infraction qualifiée de terroriste ou sur son auteur, même s’ils sont tenus dans le cadre d’un débat d’intérêt général et se réclament d’un discours à caractère politique » constituent une apologie du terrorisme au sens de l’article 421-2-5 du Code pénal français.

Cette circulaire a activement contribué à l’imposition de restrictions à la liberté d’expression, et a conduit à des excès juridiques dans des affaires impliquant une apologie présumée du terrorisme. Ainsi, depuis le 7 octobre, 189 condamnations au titre de ce délit ont été enregistrées sur une période de neuf mois, alors que les données pour la période suivant juin 2024 ne sont pas encore disponibles. En outre, entre le 7 octobre 2023 et le 30 janvier 2024, au moins 626 enquêtes au total ont été ouvertes par les parquets pour des infractions relatives à des cas d’apologie présumée du terrorisme. 

Si les déclarations appelant à la haine doivent être condamnées, il est fondamental, dans une société démocratique, de faire la distinction entre les déclarations délibérément haineuses et celles qui s’inscrivent dans le cadre d’un dialogue ouvert et d’une discussion éclairée. Cette distinction est nécessaire pour garantir que les actions de toutes les parties sont conformes aux normes humanitaires internationales et que les voix des personnes concernées sont entendues et prises en compte dans la recherche de la paix et de la justice. À cet égard, l’examen du contexte historique et de l’évolution du conflit israélo-palestinien ainsi que des conséquences humanitaires des représailles israéliennes à Gaza est une question d’intérêt public, car elle soulève des questions cruciales de respect des droits humains et du droit international, a des implications significatives pour la stabilité régionale et la sécurité mondiale et, en tant que telle, exige un examen public et l’établissement des responsabilités.

Contrairement à ce qu’affirme l’ex-ministre de la Justice Didier Migaud, la liberté d’appréciation des juges concernant l’apologie présumée de terrorisme est aujourd’hui remise en cause par la politisation accrue d’enjeux relevant du droit.  En imposant un discours approuvé par le gouvernement ordonnant au juge la qualification de faits dont l’appréciation devrait être laissée à sa seule discrétion, la circulaire remet en cause l’indépendance du pouvoir judiciaire.

• Un enjeu d’État de droit : du respect de la hiérarchie des normes

En vertu de l’article 10 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH), la liberté d’expression constitue une pierre angulaire des sociétés démocratiques, protégeant non seulement les discours favorables ou neutres, mais aussi les expressions susceptibles d’offenser, de choquer ou de perturber. La pratique judiciaire extensive et inconsistante de la France concernant le délit d’apologie du terrorisme est en contradiction avec ces principes, en particulier dans les cas où le fait en cause ne constitue pas une menace réelle ou imminente pour la sécurité publique.

D’un point de vue de la jurisprudence, la Cour européenne des droits de l’Homme a déjà examiné ces questions dans plusieurs arrêts, le plus récent étant l’affaire Rouillan c. France, dans laquelle la Cour a établi que les autorités avaient violé le droit à la liberté d’expression du requérant en lui infligeant une peine jugée disproportionnée par rapport au but légitime poursuivi et nécessaire dans une société démocratique.

​​Néanmoins, la réticence des autorités françaises à mettre pleinement en Å“uvre, et à s’engager de manière significative dans le processus d’exécution de cette affaire, a des implications plus larges pour la protection des droits humains en France. La nature contraignante des arrêts de la Cour européenne des droits de l’Homme est une caractéristique fondamentale du système européen des droits humains et les États membres sont tenus de se conformer à ces arrêts afin de maintenir les protections consacrées par la CEDH. Les délais ou les manquements dans la mise en Å“uvre des arrêts de la Cour portent atteinte non seulement à l’autorité de la Cour, mais aussi à l’engagement de la France en faveur de l’État de droit, remettant ainsi en cause la protection des droits fondamentaux à l’échelon national. L’absence de mesures générales ambitieuses visant à remédier aux conditions sous-jacentes qui ont conduit aux violations reflète une incapacité systémique à prévenir leur récurrence et donc à protéger de manière adéquate les droits des individus au niveau national.

• La prolifération des poursuites-bâillons dans les affaires d’apologie du terrorisme

Si la recrudescence récente des procédures judiciaires liées à la situation géopolitique et humanitaire au Moyen-Orient met en évidence les risques d’un usage politisé du délit d’apologie du terrorisme, la question qui nous occupe va bien au-delà de ce conflit et de son traitement à l’échelle nationale. L’utilisation en France du délit d’apologie du terrorisme pour restreindre les opinions critiques légitimes, et criminaliser la dissidence, produit un effet dissuasif qui décourage la participation publique. Ces pratiques, que l’on peut qualifier de poursuites-bâillons, sont particulièrement utilisées pour faire taire la dissidence sur des questions d’intérêt public et à ce titre requièrent une attention urgente. Elles ont pour effet d’intimider les citoyens, les journalistes, les militants et les organisations de la société civile qui s’autocensurent par peur des répercussions juridiques, et constituent donc une menace pour les principes fondamentaux de la démocratie. Les poursuites-bâillons peuvent être de nature civiles, commerciales, administratives ou pénales. Toutefois, lorsqu’elles sont de nature pénale, les sanctions potentielles ont un effet dissuasif renforcé, susceptible de conduire à l’autocensure en raison des conséquences potentielles lourdes pour les personnes visées.

Le cadre juridique actuel et l’interprétation extensive de l’apologie du terrorisme, notamment par le biais de la circulaire Dupont-Moretti, ont créé un terrain fertile pour le développement des poursuites-bâillons. Néanmoins, comme indiqué par Libération, de nombreuses procédures engagées à la suite des événements du 7 octobre restent enveloppées d’opacité, et les personnes concernées ne disposent d’aucune information sur l’état d’avancement des enquêtes ou des procédures. Cette absence de communication ne fait qu’exacerber la confusion et l’incertitude des individus concernés, les laissant dans un flou prolongé, et les exposant potentiellement à des risques supplémentaires, qu’ils soient liés à leur réputation, à leur profession ou à leur vie privée.

Cette opacité souligne le besoin urgent de réformes procédurales permettant de rejeter rapidement les plaintes infondées ou disproportionnées à un stade préliminaire. Le cadre juridique existant doit être recalibré afin de garantir que les plaintes non fondées soient éliminées avant qu’elles ne s’aggravent. Il est donc important que le débat sur le statut juridique de l’apologie du terrorisme soit pris en considération dans le cadre de la discussion plus large portant sur la protection de toute personne exerçant légitimement son droit à la liberté d’expression contre les plaintes manifestement infondées ou les procédures judiciaires abusives. 

En ce sens, la « directive anti-SLAPP » récemment adoptée par l’Union européenne souligne l’urgence de s’attaquer à ces abus dans toute l’Europe, en exigeant des garanties solides pour empêcher l’utilisation abusive des actions en justice, y compris des mécanismes de rejet précoce de ces procédures et des sanctions contre ceux qui les intentent de mauvaise foi. Bien que la directive ne concerne que les cas transfrontaliers de poursuites-bâillons et ne vise pas les poursuites pénales, il est de la plus haute importance que sa transposition en droit national intègre les recommandations formulées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe dans sa Recommandation sur la lutte contre l’utilisation des poursuites-bâillons afin de développer des protections efficaces contre les poursuites-bâillons au niveau national dans tous les domaines du droit, qu’il soit civil, commercial, administratif ou pénal, garantissant ainsi un espace permettant la libre expression d’opinions contribuant au débat public dans tous les contextes.

Appel à un débat informé et dépolitisé sur le sujet

Quel que soit le positionnement de chacun face aux analyses et conclusions présentées ci-dessus, la discussion autour du statut juridique du délit d’apologie du terrorisme reste une nécessité dans notre société démocratique, et son impact sur les libertés fondamentales en France ne peut plus être ignoré.

Le contexte politiquement chargé du conflit israélo-palestinien a mis en évidence la façon dont le débat sur le délit d’apologie du terrorisme risque de se transformer en champ de bataille idéologique et partisane, au détriment de la nécessité d’une discussion informée, impartiale et juridiquement fondée. Cette question va bien au-delà des circonstances géopolitiques immédiates et touche aux principes fondamentaux de la liberté d’expression, de l’État de droit et de l’intégrité démocratique de notre société.

Pour garantir un débat constructif, il est impératif de le dépolitiser et de recentrer la réflexion sur les implications plus larges du cadre juridique actuel, en particulier son impact sur la sauvegarde des libertés civiles et le maintien de l’indépendance de la justice. Comme nous l’avons souligné, la pratique judiciaire actuelle entourant l’infraction a facilité une utilisation abusive généralisée, étouffant la dissidence légitime et l’engagement public tout en contribuant à la prolifération des poursuites-bâillons.

Dans ce contexte, les médias ont un rôle essentiel à jouer pour favoriser un débat ouvert et équilibré. En privilégiant une information rigoureuse sur les dimensions juridiques et sociétales de cette question, en veillant à ce que les différents points de vue puissent bénéficier d’une égalité de traitement, et en s’opposant à l’amplification de la rhétorique sensationnaliste, les médias peuvent et ont le devoir de préserver l’intégrité du débat et de contribuer à une meilleure compréhension par le public de son importance et de ses complexités sur le plan juridique.

En définitive, le débat sur l’apologie du terrorisme doit transcender les clivages partisans et se concentrer sur ses implications profondes pour les droits humains et la gouvernance démocratique. Aborder cette question avec le sérieux et l’objectivité qu’elle exige est essentiel pour sauvegarder les libertés et les principes d’État de droit et de démocratie qui sont à la base de notre société.

Ces derniers mois, la question de l’apologie du terrorisme a ressurgi, provoquant polémiques et réactions souvent anti-démocratiques. Pourtant, l’enjeu exige d’être abordé avec sérieux et objectivité pour sauvegarder les libertés et le principe d’État de droit à la base de notre démocratie. GROW appelle à instaurer un débat informé et dépolitisé pour réconcilier sécurité et respect des libertés.