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Le 31 août dernier, le Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme a publié un rapport sur la situation des droits humains dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang, en République Populaire de Chine, reconnaissant de possibles crimes contre l’humanité. Selon GROW, les persécutions prennent plutôt la forme d’un génocide qui ne dit pas son nom, notamment en raison des lacunes initiales des instruments légaux internationaux permettant de te tenir pour responsables les auteur.rice.s de génocide culturel. En conséquence, les outils pénaux internationaux disponibles sont inconsistants et ne permettent ni d’abattre ni de contourner le bouclier légal et politique que la Chine s’est construit depuis des décennies à travers des choix calculés en termes d’obligations internationales et de pratique du droit. Tenir pour responsable la Chine, et tout.e autre auteur.rice de crimes internationaux, requiert alors des outils et des formes alternatives de justice, dont certain.e.s ont été développé.e.s ces dernières années comme la compétence universelle. Cependant, bien que prometteurs, ces outils ne sont pour le moment pas complètement efficaces, et leur pratique est loin d’être généralisée.

Introduction

Le 31 août dernier, le Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’Homme a publié un rapport, longtemps attendu par les organisations de défense des droits humains, sur la situation des droits humains dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang, en République Populaire de Chine. Il conclut que les violations des droits humains dont sont victimes les Ouïghour.e.s « des crimes internationaux, en particulier des crimes contre l’humanité »1. Bien qu’il ne fasse aucune nouvelle révélation, ce rapport permet enfin à l’ONU d’afficher une position claire, après que sa crédibilité a été ébranlée récemment, d’une part suite aux conclusions de Michelle Bachelet sur sa visite au Xinjiang visant à évaluer le respect des droits humains faisant écho à la ligne propagandiste du gouvernement chinois, et d’autre part à l’inaction de l’organisation vis-à-vis de la situation. Faisant état de preuves crédibles de « tortures et de violences sexuelles »2 contre la minorité ouïghoure et d’autres minorités musulmanes, l’ONU a appelé la communauté internationale à agir.

Depuis des décennies, la minorité musulmane sunnite ouïghoure du Xinjiang est la cible de persécutions continues de la part des autorités chinoises. Ces violences ont pris une ampleur tout autre dès 2014, avec la mise en place d’une politique génocidaire protéiforme visant l’éradication de cette communauté de l’Histoire. La Chine niant les abus dénoncés, et par conséquent se montrant involontaire pour conduire la justice à l’échelle nationale, les recours pour les Ouïghour.e.s doivent se trouver à l’échelle internationale qui dispose des outils permettant de poursuivre les responsables de crimes de masse, à savoir la Cour Pénale Internationale. En dépit des preuves et témoignages des victimes abondant.e.s, et bien que de nombreux États aient condamné fermement les agissements de la Chine, allant parfois même jusqu’aux allégations de génocide pour certains pays occidentaux, un nombre conséquent de pays continue de soutenir la Chine ou de s’abstenir de toute déclaration, principalement par peur de représailles économiques.

Dès avril 2021, après des mois de recherches, GROW avait alerté sur la situation des droits humains dans la province du Xinjiang. Selon nous, les atrocités commises contre les minorités musulmanes peuvent non seulement constituer des crimes contre l’humanité, mais également un génocide prenant à première vue la forme d’une annihilation culturelle de ces populations. 

À ce jour, le gouvernement chinois n’a toujours pas été légalement incriminé pour le génocide de la minorité ouïghoure. Au lieu de mesurer le degré individuel de volonté politique des États membres des Nations unies, il est nécessaire de s’intéresser aux obstacles qui limitent la marge de manœuvre de l’ONU. D’où vient l’incapacité à tenir les autorités chinoises responsables de leurs actes et à imposer des sanctions juridiques pour les violations du droit international ? Quelles sont les raisons d’une telle inaction légale de la part des Nations Unies ? Quelles sont les formes alternatives de justice qui s’offrent aux Ouïghour.e.s ?

Alors que l’ONU prend la mesure des crimes commis à l’encontre des minorités musulmanes de la région, reconnaissant dans son rapport des crimes contre l’humanité en puissance, cet article se veut réaffirmer et développer la position de notre think tank. À travers une analyse normative et descriptive des instruments juridiques internationaux encadrant le crime de génocide, ainsi que de la pratique légale de la Chine, ce policy brief plaide pour une refonte de ces traités. Il fournit dans un premier temps une analyse de la nature substantielle alléguée de l’annihilation encadrée des Ouïghour.e.s par l’État chinois. Il adresse ensuite les lacunes du droit international en matière de responsabilité pour les génocides culturels. Enfin, il considère les limites intrinsèques découlant de la pratique du droit international par la Chine et s’interroge sur les outils et les formes alternatives de justice pour faire face au bouclier juridique de celle-ci.

L’annihilation ouïghoure par l’État chinois : un génocide essentialisé à sa racine culturelle

Actuellement, le système international souffre plus que jamais d’une crise de légitimité. Historiquement, l’ONU, critiquée pour être une institution trop peu démocratique et hautement politisée, a toujours permis aux États occidentaux de renforcer leur influence sur la scène internationale. Dans le cas présent, il est important de garder cet élément en mémoire, afin de garantir une totale impartialité dans la qualification des crimes en cours de commission. En effet, comme mentionné précédemment, l’entièreté des pays accusant la Chine de commettre un génocide sont des États occidentaux, sous l’égide des États-Unis, l’ennemi politique de la Chine et son opposant en termes de commerce. Il est donc important de prendre du recul vis-à-vis des déclarations politiques et de procéder à une évaluation croisée, à la fois factuelle et juridique, de la situation. Le droit pénal, qu’il soit domestique ou international, requiert des éléments de crimes suffisants pour établir l’existence de crimes suffisamment graves pour que, le cas échéant, la Cour les examine dans le cadre de sa compétence. La compétence de la Cour Pénale Internationale (CPI) est définie à l’article 5 du Statut de Rome. Il dispose que la compétence matérielle de la Cour se limite aux crimes les plus graves qui préoccupent la communauté internationale dans son ensemble, à savoir le crime de génocide, celui d’agression, les crimes contre l’humanité ainsi que les crimes de guerre. 

Évaluer les violences commises à l’encontre de la population ouïghoure est une tâche essentielle, bien que complexe, en raison des implications légales de certaines catégories de crimes, notamment celui de génocide. D’ailleurs, certains États occidentaux, au travers de déclarations officielles ou par le vote de motions au parlement, ont reconnu la perpétuation d’un génocide par la Chine à l’encontre des Ouïghour.e.s. Pourtant, comme le dit, Stef Block, Ministre danois des Affaires étrangères, à propos de l’adoption d’une telle motion par le parlement de son pays, le terme « génocide », utilisé pour faire référence aux persécutions dont sont victimes les Ouïghour.e.s, n’est ni reconnu par l’ONU ni par un tribunal international. Le label de génocide est donc un sujet de discorde. En matière de droit, l’article II de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, définit celui-ci comme suit :

« le génocide s’entend de l’un quelconque des actes ci-après, commis dans l’intention de détruire, ou tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel :

  1. Meurtre de membres du groupe ; [génocide physique]
  2. Atteinte grave à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe ; [génocide physique]
  3. Soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle ; [génocide physique]
  4. Mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe ; [génocide biologique]
  5. Transfert forcé d’enfants du groupe à un autre groupe. [génocide biologique] »3

Selon cette définition internationalement reconnue, deux éléments majeurs doivent être simultanément observés pour qualifier un acte de persécution de crime de génocide. D’une part, le mens rea, qui renvoie à l’intention de détruire un groupe particulier, et d’autre part, l’actus reus, qui correspond à la commission même de l’un des actes prohibés énumérés ci-dessus à l’encontre des membres dudit groupe. L’établissement de l’élément mens rea est crucial dans la mesure où il affecte la qualification du crime. En l’espèce, déterminer l’existence d’une intention individuelle, collective ou étatique d’anéantir le peuple ouïghour en partie ou en totalité est nécessaire pour préciser la nature de la persécution dont il est la cible et déterminer si elle est constitutive d’un crime de génocide ou plutôt de crimes contre l’humanité, ou bien des deux. Or, il s’agit d’un élément qui ne peut être facilement établi, d’une part parce que la Chine est un État opaque qui réprime la libre information et d’autre part parce que les autorités nient les allégations portées contre elles, justifiant leur politique à l’égard des Ouïghour.e.s par la lutte contre la pauvreté et le séparatisme islamique.

Par conséquent, les déclarations explicites d’intention sont relativement rares. Toutefois, comme le suggère la jurisprudence de la Cour pénale internationale dans l’affaire Al Bashir, la preuve d’une intention génocidaire explicite n’est pas nécessaire pour établir le mens rea

À cet égard, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) a statué que l’intention génocidaire doit souvent être déduite sur la base de « toutes les preuves, prises dans leur ensemble »4 et que cette déduction doit être « la seule conclusion raisonnable disponible sur la base des preuves »5, comme le rappelle son jugement dans l’affaire Tolimir. Le TPIY énumère les facteurs pertinents permettant d’évaluer l’intention génocidaire, allant du contexte général à la nature précise des actes commis, en incluant toutes les mesures discriminatoires quotidiennes.

Dans le cas présent, bien que les déclarations d’intention explicites soient presque inexistantes, un nombre important de preuves obtenues ou relayées par les témoignages des victimes, les rapports d’ONG ou d’instituts de recherche ou les documents officiels chinois ayant fait l’objet de fuites, indiquent une intention des autorités chinoises de commettre un génocide contre la minorité musulmane. En particulier, les documents officiels divulgués révèlent que les actes génocidaires présumés sont le résultat d’actions gouvernementales soigneusement planifiées, dont la culpabilité remonte au sommet du gouvernement et du Parti communiste chinois. Selon le TPIY dans l’affaire Tolimir, l’existence d’un tel plan indique clairement l’intention de commettre un génocide contre le peuple concerné. D’autres documents du gouvernement chinois, obtenus en mai 2022, indiquent que depuis 2014, entre 900 000 et 1,8 million de Ouïghour.e.s ont été arbitrairement interné.e.s dans des camps dont les gardien.ne.s sont autorisé.e.s à tuer toute personne qui tente de s’échapper.

Si la politique répressive du gouvernement chinois est consistante avec une intention de détruire un groupe ethnique, une attention particulière doit être portée à la nature des violences commises contre les Ouïghour.e.s, c’est-à-dire l’actus reus. L’article II de la Convention sur le génocide énumère cinq actes, de (a) à (e), qui, commis indépendamment les uns des autres dans l’intention de détruire un groupe, sont constitutifs d’un génocide.

Dans les faits, les Ouïghour.e.s sont victimes depuis des décennies d’une politique de marginalisation de la part du gouvernement chinois, qui s’est progressivement transformée en une double politique répressive d’assimilation à la culture dominante Han et d’internement dans des camps pour les plus communautaires. Cette politique d’hanification prend plusieurs formes : surveillance et détention massive dans des « centres d’éducation et de formation professionnelle », placement et endoctrinement des mineur.e.s ouïghour.e.s dans des familles de l’ethnie majoritaire Han (e), stérilisation des femmes et contrôle des naissances (d) et destruction de la culture ouïghoure dans toutes ses manifestations passées, présentes et futures. L’objectif est de limiter progressivement leurs libertés jusqu’à l’éradication totale de leur culture, y compris leur religion et leur langue, ce que les autorités chinoises justifient par la lutte contre le séparatisme. Il leur est déjà interdit de posséder un Coran, de porter le voile ou d’utiliser la langue ouïghoure dans les universités de la région. Des réunions sont interdites, des livres sont brûlés, des mosquées ont été fermées et détruites, comme celle de Keriya, classée au patrimoine mondial de l’UNESCO6. Tous ces actes de violence sont dirigés vers l’éradication de la communauté, de sa culture et de son patrimoine. Cependant, en raison de l’opacité du régime chinois, il est difficile de dire si cette violence va au-delà de l’attaque de leur mode de vie. Bien que de multiples témoignages relatent des meurtres (a), des viols, des disparitions et des tortures (c) de Ouïghour.e.s, il est difficile de savoir si ces attaques sont systématiques, et de nombreux.ses expert.e.s estiment qu’une extermination physique généralisée de la minorité ethnique serait peu probable7.

Pourtant, le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) a approfondi la catégorie de génocide « causant des atteintes graves à l’intégrité physique ou mentale » (b) dans l’affaire Procureur c. Akayesu, estimant qu’elle englobe la torture mentale et physique et « peut être causée par l’esclavage, la famine, la déportation et la persécution […] et par la détention [des victimes] dans des ghettos, des camps de transit et des camps de concentration dans des conditions qui étaient conçues pour provoquer leur avilissement, la privation de leurs droits en tant qu’êtres humains, et pour les supprimer et leur causer des souffrances et des traitements inhumains »8. Il apparaît aujourd’hui, sur la base des informations disponibles, qu’une grande partie de ce que le TPIY décrit ici correspond au traitement réservé aux Ouïghour.e.s par la Chine9. Par ailleurs, il est important de rappeler que le crime de génocide est un crime d’intention et non un crime de résultat. Comme l’indique le nom de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, l’objectif du texte est d’offrir une protection préalable aux populations menacées par un plan d’anéantissement en cours ou sur le point d’être exécuté. Dès lors, alors que tout porte à croire que la Chine commet intentionnellement un génocide à l’encontre de la minorité ouïghoure, pourquoi aucune action pénale n’a-t-elle été engagée contre les responsables ?

Le rapport de la Haute Commissaire des Nations Unies aux droits de l’Homme sur la situation des droits humains dans la région du Xinjiang, bien qu’il constitue un pas en avant pour la cause ouïghoure, ne fait pas mention du mot génocide. L’ONU reste prudente, car elle espère maintenir des canaux de communication ouverts avec Pékin afin d’obtenir des garanties sur le respect des droits humains en Chine. Pourtant, il semble que l’organisation n’ait pas complètement écarté ces qualifications lorsque, tout en insistant sur les crimes contre l’humanité, elle évoque la commission de « crimes internationaux »10 contre ces populations, parmi lesquels figure le crime de génocide. Il appartient désormais à l’ONU de s’appuyer sur ce rapport pour ouvrir une enquête sur les crimes commis par le gouvernement chinois, malgré les obstacles juridiques que nous évoquerons dans la troisième partie, tout en n’excluant aucune qualification possible des crimes préalablement à cette enquête. Ceci est d’autant plus important que l’ONU doit retrouver sa crédibilité en matière de promotion des droits humains, notamment auprès des ONG. Dans le cas présent, il s’agit de traduire ses déclarations politiques en actes afin de faire cesser les crimes en cours et de permettre aux victimes d’obtenir réparation.

De même, peu de gouvernements ont officiellement et publiquement qualifié ces atrocités de génocide, ce qui, à la lumière de ce qui vient d’être démontré, semble suggérer une minimisation de l’intention, de la gravité et de l’ampleur des atrocités commises par les autorités chinoises contre la minorité ouïghoure. Ce déni peut être attribué, entre autres, à la montée mondiale de l’islamophobie depuis le 11 septembre 2001, aux conflits communautaires au sein même de l’islam entre sunnites et chiites, ou encore aux intérêts économiques de certains États. Néanmoins, une explication intrinsèquement liée à la conception et à la reconnaissance du génocide par les différents États membres de la communauté internationale existe. En effet, pour des raisons comparativement historiques, il existe une tendance à réduire ce génocide à l’ethnocide, c’est-à-dire à l’élimination intentionnelle du patrimoine culturel, matériel et immatériel d’un peuple ou d’une nation pour des raisons politiques, militaires, religieuses, idéologiques, économiques, ethniques ou raciales, puisque les persécutions, telles que décrites ci-dessus, visent avant tout la culture ouïghoure. S’il est clair qu’un peuple ne peut survivre à l’extinction de sa culture, le concept de génocide culturel n’est ni codifié en droit pénal international, ni considéré comme ayant atteint le statut de norme coutumière du droit international, dans la mesure où la pratique des États n’est pas suffisamment répandue et représentative, ainsi que cohérente11.

Lacunes initiales du droit international en matière de génocide culturel

Dans l’histoire contemporaine du droit international, il y a eu deux occasions majeures de reconnaître le génocide culturel comme un crime international : la première en 1948, lors des négociations sur la définition du génocide dans l’article II de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, la seconde en 2007, lors des discussions concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (UNDRIP)12.

Historiquement, la première définition du terme génocide a été formulée par l’avocat polonais Raphael Lemkin. En 1943, dans son livre Le règne de l’Axe en Europe occupée, il a inventé et défini le concept de génocide comme étant « de nature politique, sociale, culturelle, économique, biologique, physique, religieuse et psychologique »13. Lemkin donne une conception du génocide qui va au-delà de l’atteinte à l’intégrité physique et s’étend à toute violence visant à anéantir des aspects de l’identité du groupe visé et à réglementer sa vie quotidienne, comme l’interdiction d’apprendre et de pratiquer la langue locale ou l’interdiction de la pratique religieuse. Selon lui, il ne peut en être autrement car « l’essence même du génocide est une attaque systématique contre la culture d’un groupe »14. La culture, qui est plurielle, crée la différence, et c’est exactement contre cette singularité identitaire que sont dirigées les atrocités constitutives d’un génocide. Cette vision du génocide, incluant sa dimension culturelle a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies en 1946 dans sa résolution 96(1)15 et Lemkin s’attendait à ce qu’elle soit formalisée à la suite des négociations de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide adoptée en 1948.

Néanmoins, alors que les premières étapes du processus de rédaction de l’article II de cette convention comprenaient une définition exhaustive du génocide comme étant également de nature culturelle, le processus politique de négociation des termes du traité a progressivement supprimé cette dimension, certains États estimant que « l’écart entre le meurtre de masse et la fermeture des bibliothèques était tout simplement trop important »16, au profit de leur adhésion à la convention. C’était principalement le cas de pays comme la France, les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada, qui avaient l’habitude (encore) de maltraiter les minorités, y compris les migrant.e.s et les peuples autochtones. D’autres, comme la Pologne par exemple, bien que préoccupés par les actes d’annihilation culturelle, ont affirmé que le génocide culturel devait être distingué de « l’extermination physique du groupe »17 et encadré dans « une convention visant à protéger les droits des minorités »18. En conséquence, un comité ad hoc a été créé pour discuter de manière plus efficace des différents points de désaccord, y compris, entre autres, la question du génocide culturel. Ce comité était composé du Liban, de la Pologne, de l’Union soviétique, du Venezuela, de la Chine, de la France et des États-Unis. 

Les débats très polarisés sur l’opportunité d’inclure ou non le génocide culturel dans la rédaction de l’article II ont conduit au compromis d’isoler cette disposition dans un article III afin de faciliter sa suppression ou une éventuelle réserve lors de la ratification du traité. Ledit article III pourrait se lire comme suit :

« Dans la présente Convention, le terme génocide désigne également tout acte délibéré commis dans l’intention de détruire la langue, la religion ou la culture d’un groupe national, racial ou religieux en raison de l’origine nationale ou raciale ou des croyances religieuses de ses membres, tel que : 

  1. Interdire l’usage de la langue du groupe dans les rapports quotidiens ou dans les écoles, ou l’impression et la diffusion de publications dans la langue du groupe ; 
  2. Détruire ou empêcher l’utilisation des bibliothèques, musées, écoles, monuments historiques, lieux de culte ou autres institutions et objets culturels du groupe. »19

En ce qui concerne les actes mentionnés, l’article III, tel qu’il a été formulé, aurait permis que les atrocités commises par la Chine à l’encontre des Ouïghour.e.s du Xinjiang soient qualifiées en droit de génocide au sens culturel du terme. Néanmoins, malgré l’attention portée à cette question, il a finalement été décidé de « supprimer le génocide culturel de la Convention sur le génocide »20. L’article III a été supprimé et, suite à la proposition du délégué grec, la disposition sur le « transfert forcé d’enfants » a été réincorporée dans l’article II sur la disposition relative au génocide physique-biologique. Le langage de cette convention a été utilisé dans la rédaction du Statut de Rome de la CPI, reprenant mot pour mot la définition du génocide dans son article 621 et marquant l’occasion manquée de criminaliser le génocide culturel. 

Plus d’un demi-siècle après l’adoption de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, un deuxième événement a marqué la réticence de la communauté internationale à reconnaître le génocide culturel comme un crime. L’adoption en 2007 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones a provoqué le glissement du droit pénal vers le droit des droits humains22. En effet, le texte initial considérait l’anéantissement total de la culture d’un groupe comme un « droit collectif et individuel de ne pas être soumis à l’ethnocide et au génocide culturel »23. Il reconnaissait donc un droit à ne pas être dépossédé par la force de sa culture, qualifiant un tel acte de génocide culturel. Toutefois, les dispositions initiales sur le génocide culturel ont été atténuées dans les travaux ultérieurs relatifs à cet instrument24. Les déclarations spécifiques sur l’ethnocide et le génocide culturel ont été reformulées, laissant l’article 8 adopté se lire comme suit : « Les peuples et les individus autochtones ont le droit de ne pas être soumis à une assimilation forcée ou à la destruction de leur culture »25. La Déclaration finale prévoit toutefois que les États doivent mettre en place des « mécanismes efficaces de prévention et de réparation » pour les actions qui privent les groupes autochtones de leur identité unique, l’appropriation de terres ou de ressources autochtones et le transfert de population, l’assimilation forcée ou la propagande incitant à la discrimination raciale ou ethnique contre ces groupes26, autant d’actes commis par la Chine à l’encontre des Ouïghour.e.s.

En définitive, cette déclaration, bien que symbolique, ne parvient pas à faire référence et à conceptualiser dans le corpus du droit international la notion de génocide culturel, d’autant plus que, s’agissant d’une résolution de l’Assemblée générale, elle n’a aucune valeur contraignante en droit international. Tout au plus, peut-on considérer qu’elle reprend des droits qui existent en vertu du droit international coutumier. Et pourtant, selon la jurisprudence de 2004 de la Chambre d’appel du TPIY dans l’affaire Krstic, fondée sur l’avis de la Commission du droit international, seul l’anéantissement physique et biologique d’un groupe humain est, dans le cadre d’un génocide, considéré comme une règle coutumière du droit international27. En effet, peu de déclarations politiques officielles, c’est-à-dire émanant des gouvernements eux-mêmes, dénoncent un génocide des Ouïghour.e.s en Chine, témoignant ainsi que le concept de génocide culturel n’est pas encore suffisamment répandu et représentatif pour être qualifié de règle coutumière internationale28 qui permettrait de poursuivre les autorités chinoises en dépit du droit conventionnel.

Or, dès 1966, la communauté internationale a reconnu l’importance de la culture pour tou.te.s, en mettant particulièrement l’accent sur la protection des cultures minoritaires, dans l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, entré en vigueur en 1976. Il reconnaît que dans « les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue »29. Cet article est la principale disposition du droit international concernant la protection des droits des minorités, outre les dispositions de l’UNDRIP. Il admet le rôle primordial de la culture dans le fonctionnement de la vie quotidienne et la survie d’un groupe. Alors que l’importance de la culture et de son patrimoine est universellement reconnue par l’ONU comme un droit inaliénable, l’exclusion de la dimension culturelle de la définition du génocide a créé un vide juridique dans les outils du droit pénal international disponibles pour tenir pour responsables les personnes impliquées dans la « destruction internationale de la culture et de l’identité d’une nation, le génocide culturel »30. Cette lacune est une manifestation de ce que certain.e.s ont appelé le bureaucratic gaze31. La prolifération des traités mondiaux relatifs aux droits humains dans le contexte de l’après-guerre, en réponse aux atrocités commises en temps de guerre, a eu l’effet pernicieux d’orienter l’attention des États vers les règles, les lois et les règlements, au détriment du contexte macro-historique dans lequel les atrocités de masse se produisent. Ainsi, les décennies de répression subies par le peuple ouïghour ne suffisent pas à déclencher une réaction juridique de la part de la communauté internationale, car les atrocités qu’il subit ne sont pas reconnues comme prenant l’apparence d’un génocide au sens de l’article II, alors qu’elles témoignent au moins d’une intention de commettre un génocide biologique. Mais si les violences s’apparentaient à un génocide physique, ne serait-il pas trop tard pour agir ?

Alors que les réactions, les condamnations et les sanctions, essentiellement diplomatiques et économiques, de la communauté internationale se multiplient, ce génocide moderne des Ouïghour.e.s peut-il ouvrir la voie à la reconnaissance du génocide culturel comme crime international ? Toujours est-il que si le concept de génocide culturel venait à être codifié dans les instruments du droit pénal international, d’autres obstacles s’opposeraient à la poursuite des responsables chinois. Quelle que soit la nature du génocide, la pratique du droit international par l’État chinois l’a mis à l’abri de quasi-toute condamnation légale pour génocide, surtout lorsque celui-ci a lieu sur son territoire souverain.

La quasi-immunité de la Chine face au droit international

Bien que le concept de génocide culturel pourrait prochainement être codifié en droit international, il y a de nombreux autres obstacles à des poursuites de la Chine pour sa politique à l’encontre de la minorité ouïghoure. Juridiquement parlant, tenir les officiel.le.s chinois.es pour responsables du génocide, peu importe la nature de celui-ci, est un processus long et complexe compte tenu du statut international puissant de la Chine et de sa pratique du droit.

Premièrement, la Chine a refusé de ratifier de nombreux traités internationaux relatifs à la protection des droits humains ou exprimé des réserves à l’égard de certains articles. En particulier, la Chine a formulé une réserve à l’article 2032 de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 10 décembre 1984 et n’a pas souhaité ratifier le protocole facultatif à ce traité. En conséquence, la Chine n’a aucune obligation légale d’accepter sur son territoire des « visites régulières, effectuées par des organismes internationaux et nationaux indépendants, sur les lieux où se trouvent des personnes privées de liberté, afin de prévenir la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants »33, qui pourrait corroborer les faits aujourd’hui connus. Depuis 2020 et le premier appel lancé par la communauté internationale pour que la Chine ouvre son territoire à une mission d’enquête indépendante, celle-ci a continuellement refusé en accord avec sa pratique du droit. La pratique de la censure par les autorités chinoises rend très difficile l’obtention de preuves non manipulées qui permettraient d’évaluer l’état de la situation des droits humains au Xinjiang et de convaincre le procureur de la Cour pénale internationale d’ouvrir une enquête en raison de motifs suffisants laissant penser qu’un crime international est commis dans la région.

Cependant, la Chine n’est pas un État signataire du Statut de Rome de la CPI, ce qui n’autorise pas son procureur à ouvrir une enquête concernant les atrocités commises contre les Ouïghour.e.s. En revanche, puisque le crime est une norme ius cogens avec une valeur erga omnes34, il existe un mécanisme permettant de poursuivre les États n’ayant pas ratifié le Statut de Rome et dont les citoyen.ne.s ne pourraient a priori pas être poursuivi.e.s par la CPI. Ce mécanisme permettrait de poursuivre les haut.e.s responsables chinois.e.s impliqué.e.s dans l’éthnocide des Ouïghour.e.s par référé du Conseil de sécurité de l’ONU. Toutefois, cette option est compromise en vertu de la position de la Chine sur la scène internationale. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité, la Chine peut opposer son droit de véto à toute décision du Conseil et il est donc plus que probable qu’elle agirait en ce sens pour toute décision en conflit avec ses intérêts propres35. Par conséquent, de la même manière que les négociations autour de la Convention sur le crime de Génocide, l’incapacité d’amener les responsables chinois.es devant la CPI est une conséquence des dynamiques politiques sur la scène internationale. La Chine n’ayant jamais déclaré la compétence de la Cour pour les crimes présumés commis sur son territoire et couverts par le Statut de Rome, le Procureur ne peut pas ouvrir une investigation proprio motu36, comme cela a été le cas récemment dans le contexte de l’invasion totale de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022. Dans ce contexte, l’Ukraine, qui n’est pas membre de la Cour, avait précédemment et à deux reprises reconnu la compétence de celle-ci, dont l’une pour une durée indéterminée afin de couvrir les crimes qui seraient commis sur l’ensemble du territoire ukrainien après le 20 février 201437.

Néanmoins, les récentes décisions de la CPI dans le cadre de l’enquête sur les crimes contre le peuple Rohingya ouvrent une voie juridique potentielle. La Cour a examiné si elle était compétente pour enquêter sur les crimes présumés contre les Rohingyas au Myanmar. Le Myanmar n’est pas un État partie au Statut de Rome, mais la Cour a estimé que, dans la mesure où de nombreux.ses Rohingyas ont fui vers le Bangladesh, qui est un État partie, au moins certains des crimes présumés pourraient avoir eu lieu sur le territoire bangladais. Cela a conduit la Cour, en 2018, à rendre un arrêt général déclarant qu’elle est compétente pour les crimes commis sur le territoire d’un État non partie au Statut de la Cour « si au moins un élément juridique d’un crime relevant de la compétence de la Cour ou une partie de ce crime est commis sur le territoire d’un État partie »38.

À cet égard, en 2020, deux groupes d’Ouïghour.e.s en exil ont déposé une plainte contre la Chine devant la CPI. Les plaignant.e.s ont non seulement demandé à la Cour d’ouvrir une enquête sur les abus commis sur le territoire chinois, mais aussi sur le rapatriement forcé de milliers de Ouïghour.e.s par le biais d’arrestations illégales dans d’autres pays, par le biais du réseau des ambassades chinoises, ou de déportations, notamment au Cambodge et au Tadjikistan. Mais en décembre 2020, Fatou Bensouda, alors procureure en cheffe de la CPI, a déclaré que les abus décrits « ont été commis uniquement par des ressortissants chinois sur le territoire de la Chine »39 et qu’elle ne pouvait donc pas poursuivre l’enquête. Elle s’était également engagée à maintenir l’affaire ouverte pour permettre la présentation d’éléments de preuve supplémentaires, mais deux ans plus tard et après un changement de procureur, la situation reste inchangée. Il y a très peu de chances que cette voie de recours aboutisse, car la Chine reste très prudente et discrète dans sa communication et ses actions.

Une autre piste pourrait permettre de lutter contre l’impunité là où la justice pénale internationale et les juridictions nationales font défaut, notamment dans le cas des États non parties au Statut de Rome. Après plus de 10 ans de discussions, la Commission du droit international a adopté le 3 juin 2022, en première lecture, le projet d’articles sur l’immunité des représentant.e.s d’État vis-à-vis des juridictions pénales étrangères. Une fois adopté, ce texte devrait permettre le recours à la compétence universelle des États, quel que soit le statut des auteur.rice.s des crimes, comme l’indique son article 7 :

« 1. L’immunité ratione materiae vis-à-vis des juridictions pénales étrangères ne s’applique pas aux crimes de droit international suivants : a) crime de génocide ; b) crimes contre l’humanité ; c) crimes de guerre ; d) crime d’apartheid ; e) torture ; f) disparition forcée. 

  1. Aux fins du présent projet d’article, les crimes de droit international mentionnés ci-dessus doivent être compris selon leur définition dans les traités énumérés dans l’annexe au présent projet d’articles. »40

Cependant, bien qu’offrant une alternative à la justice internationale traditionnelle, la compétence universelle des États présente plusieurs inconvénients, notamment l’incapacité à garantir la présence des accusé.e.s dans un procès devant une juridiction étrangère, en raison du principe de souveraineté étatique qui interdit la violation des frontières d’un pays, ayant pour conséquences de nombreux procès in absentia et des non-applications de peines41. Dans le cas présent, l’usage de la compétence universelle pour poursuivre les haut.e.s responsables chinois.es impliquerait non seulement que les États reconnaissent le génocide ouïghour dans les termes de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, mais également qu’ils décèlent des éléments liant directement les crimes perpétrés aux « gros poissons »42 du gouvernement chinois. De plus, étant donné l’ampleur des abus, le temps n’est plus à la négociation, mais à l’action. Bien que ce texte ouvre une nouvelle voie de remède pour la lutte contre l’impunité et à la réparation des victimes, il n’est pas sur le point d’être adopté, ni d’entrer en vigueur et donc loin d’être mis en application. 

En définitive, seule une réponse politique, par le biais d’une réforme des instruments juridiques de responsabilité, permettra de décider si le génocide culturel des Ouïghour.e.s par la Chine donnera lieu à des poursuites devant la CPI43 ou toute autre juridiction étrangère. Dans le cas contraire, il est probable que les violences se poursuivront jusqu’à la disparition de la culture ouïghoure et ne pourront jamais faire l’objet de poursuites en raison du principe nullum crimen sine lege, selon lequel aucune action en justice ne peut être engagée pour un acte qui n’a pas été codifié comme un crime au préalable44.

Conclusion

En conclusion, le cadre juridique international actuel faillit à tenir la Chine pour responsable du génocide de la minorité ouïghoure. Les quelques déclarations politiques, demeurant davantage symbolique qu’axé sur l’agir, réduisent les atrocités en cours à une simple volonté de détruire la culture ouïghoure. L’absence d’une dimension culturelle dans la définition internationalement acceptée du concept de génocide révèle l’inconsistance d’un cadre juridique international avec le besoin de protéger les minorités. Compenser cette lacune dans la disponibilité des outils de poursuite pénale internationale n’aiderait que très peu les Ouïghour.e.s, en raison du bouclier légal que la Chine s’est forgée par son statut et sa pratique du droit international. 

Toujours est-il, la menace du génocide culturel qui pèse sur les minorités est réelle et sa codification dans les traités internationaux permettrait de dissuader et, le cas échéant, de poursuivre, les États qui, comme la Chine, ont tendance à ne pas respecter leurs obligations légales internationales.

Alors que les jurisprudences de la Cour pénale internationale et des tribunaux ad-hoc internationaux démontrent une prise de conscience émergente des limites du droit pénal international, un symptôme de ses multiples dysfonctionnements demeure. 

Comme l’a montré le retrait initial du génocide culturel des traités internationaux, la forte politisation par les États du processus législatif et du droit, dont résulte un usage à géométrie variable, a de sérieuses implications pour la conduite efficace de la justice au niveau mondial. Il apparaît que le droit cache la nature historiquement plus complexe et protéiforme du génocide, qui ne devrait pas être réduit à sa définition juridique, au risque de répéter les erreurs du passé. La compréhension normative des relations internationales doit être nuancée. Aujourd’hui, le droit pénal international est le seul instrument permettant de tenir un État responsable de tels crimes, mais il est simultanément le résultat de processus de négociation politique. C’est là que réside la question complexe de la protection des droits humains, qui, en incarnant les lignes directrices des politiques étrangères des démocraties libérales, est irrévocablement devenue une question politique.

Recommandations

En complément de nos recommandations, contenues dans notre rapport Les Ouïghour.e.s face à la société internationale contemporaine : de la compréhension à l’action45, rendu public en avril 2021, GROW : 

  • Appelle l’ONU à utiliser ce rapport pour lancer une enquête exhaustive sur les crimes internationaux commis par le gouvernement chinois, et à n’exclure aucune qualification préalablement à une enquête que nous voulons transparente ;
  • Appelle également l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU) à se pencher sur la question des lacunes que présentent le droit pénal international et ses outils permettant de poursuivre les responsables de crimes internationaux ;
  • En particulier, appelle l’AGNU à revoir la codification primaire du concept de génocide en droit international de sorte à y intégrer une dimension culturelle, comme l’entendait Raphael Lemkin, premier à avoir conceptualisé ce terme en 1943 ;
  • Réitère l’appel de l’ONU à tous les États à agir collectivement et à prendre les mesures nécessaires pour contraindre la Chine au respect des droits humains de façon indiscriminée sur l’entièreté de son territoire et à l’étranger.

RÉFÉRENCES

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ICTY Judgement (Chamber II). 12 Dec. 2012. Case No: IT-05-88/2-T. PROSECUTOR v. ZDRAVKO TOLIMIR.

Remerciements

Nous remercions Jeanne Delhay & Clémence Hoet pour leur relecture.

Pour citer l’article :

LEFEBVRE, V. (2022). Responsabilité pour le génocide culturel ouïghour en droit international : plaidoyer pour une refonte des traités internationaux encadrant le crime de génocide. Generation for Rights Over the World. growthinktank.org. [online] Oct. 2022.

©Public Domain

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2, 13 Ibidem.
3 United Nations General Assembly. (1948). Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. (into force 12 Jan. 1951). A/RES/3/260. 9 Dec. United Nations, Treaty Series, vol. 78, p.277, art. II. Available at: https://www.refworld.org/docid/3ae6b3ac0.html [Accessed 21 Sept. 2022].
4 ICTY Judgement (Chamber II). 12 Dec. 2012. Case No: IT-05-88/2-T. PROSECUTOR v. ZDRAVKO TOLIMIR. Par. 34.
5 Staki} Appeal Judgement, par. 219; Čelebići Appeal Judgement, par. 458; Gotovina et al. Trial Judgement, par. 303; Popovi} et al. Trial Judgement, par. 12 ; Tolomir Trial Judgement, par 34.
6 DIOUF, F., DUFERMONT, T., GIRARD, I., LEFEBVRE, V., SCHMITZ, C. & SEEPERSAD, I. (2021). Uyghurs in the Contemporary International Society: From Awareness to Action. Generation for Rights Over the World. [online] Available at : https://www.growthinktank.org/en/uyghurs-in-the-contemporary-international-society-from-awareness-to-action-2/ [Accessed 22 Sept. 2022].
7 Ibidem.
8 Traduction libre : ICTR Judgement (Chamber I). 2 Sept. 1998. Case No: ICTR-96-4-T. PROSECUTOR v. JEAN-PAUL AKAYESU. Par. 503.
9 VAN SCHAACK, B. (2021). Genocide against the Uyghurs: Legal Grounds for the United States’ Bipartisan Genocide Determination. Just Security.
11 United Nations General Assembly. (2018). Draft conclusions on identification of customary international law. International Law Commission 70th Sess. Conclu. 8(1). Available at: https://docenti.unimc.it/andrea.caligiuri/teaching/2021/24045/files/documents/draft-conclusions-on-identification-of-customary-international-law-2018 [Accessed 21 Sept. 2022].
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31 Le concept de bureaucratic gaze décrit une tendance des instances de gouvernances à accorder une telle importance aux règles, lois et régulations qu’elles en oublient de prendre en compte le contexte général et l’environnement dans lequel les atrocités de masse se produisent ou se sont produites.
32 United Nations General Assembly. (1984). Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment. (into force 26 Jun. 1987). A/RES/39/46. 10 Dec. United Nations, Treaty Series, vol. 1465, p. 85, art 20. Available at: https://www.refworld.org/docid/3ae6b3a94.html [Accessed 21 Sept. 2022].
33 United Nations General Assembly. (2003). Optional Protocol to the Convention Against Torture and other Cruel, Inhuman and Degrading Treatment or Punishment. (into force 22 Jun. 2006). A/RES/57/199. 9 Jan. art 1. Available at: https://www.refworld.org/docid/3de6490b9.html [Accessed 21 Sept. 2022].
34 La locution ius cogens provient du latin « droit contraignant » et concerne des principes de droits réputés universels et supérieurs, devant constituer les bases des normes impératives de droit international général. On dit d’une norme de ius cogens qu’elle a valeur erga omnes, lorsque l’interdiction de sa violation s’impose à tous les États.
35 O’BRIEN, M. (2015). Classifying Cultural and Physical Destruction: Are Modern Historical and Current Human Rights Violations in China: Violations of Criminal Law? Criminal Law Forum 26: 533–63.
36 De sa propre initiative, sans être saisi.
37 Office of the ICC Prosecutor. (2022). Statement of ICC Prosecutor, Karim A.A. Khan QC, on the Situation in Ukraine: “I have decided to proceed with opening an investigation.” 28 Feb. Par. 3. Available at: https://www.icc-cpi.int/news/statement-icc-prosecutor-karim-aa-khan-qc-situation-ukraine-i-have-decided-proceed-opening [Accessed 21 Sept. 2022].
38 ICC (Pre-trial Chamber I). 6 Sept. 2018. Case No: ICC-RoC46(3)-01/18. REQUEST UNDER REGULATION 46(3) OF THE REGULATIONS OF THE COURT, Par. 64.
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40 Traduction libre : United Nations General Assembly. (2022). Immunity of State officials from foreign criminal jurisdiction. International Law Commission 73rd Sess. A/CN.4/L.969. Geneva, 18 Apr.–3 June. and 4 Jul.–5 Aug. Art. 7. Available at: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G22/353/99/PDF/G2235399.pdf?OpenElement [Accessed 21 Sept. 2022].
41 Un procès in absentia et une condamnation in absentia désignent une décision judiciaire prononcée par un juge à l’issue d’un procès, en l’absence de la personne jugée.
42 O’BRIEN, M. (2012). Prosecutorial Discretion as an Obstacle to Prosecution of United Nations Peacekeepers by the ICC: the Big Fish/Small Fish Debate and the Gravity Threshold. Journal of International Criminal Justice,‎ vol. 10, n°3, p. 525-545.
43 O’BRIEN, M. (2015). Classifying Cultural and Physical Destruction: Are Modern Historical and Current Human Rights Violations in China: Violations of Criminal Law? Criminal Law Forum 26: 533–63.
44 FINNEGAN, C. (2020). The Uyghur Minority in China: A Case Study of Cultural Genocide, Minority Rights and the Insufficiency of the International Legal Framework in Preventing State Imposed Extinction. MDPI Journal.
45 DIOUF, F., DUFERMONT, T., GIRARD, I., LEFEBVRE, V., SCHMITZ, C. & SEEPERSAD, I. (2021). Uyghurs in the Contemporary International Society: From Awareness to Action. Generation for Rights Over the World. [online] Available at : https://www.growthinktank.org/en/uyghurs-in-the-contemporary-international-society-from-awareness-to-action-2/ [Accessed 22 Sept. 2022].

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