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Fünf Jahre nach der Flüchtlingskrise hat die Europäische Union (EU) beschlossen, ihre Migrationspolitik zu ändern. Es bedurfte einer weltweiten Pandemie und eines verheerenden Feuers im Flüchtlingslager Moria, damit Europa diese wichtige Entscheidung treffen konnte. Am 23. September 2020 stellte die Europäische Kommission den neuen Asyl- und Migrationspakt vor, der eine neue Ära des Schutzes des Asylrechts in der EU einleiten wird. Die Dublin-III-Verordnung wird durch einen neuen Ansatz ersetzt, der Solidarität und Verantwortung miteinander verbindet. Dies ist ein Déjà-vu in der EU-Migrationspolitik, die seit fünf Jahren mit einer Migrationskrise zu kämpfen hat.

Anfang September hat die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, ein starkes Interesse an der Abschaffung der Dublin-III-Verordnung und der Einrichtung neuer Mechanismen bekundet, die die Solidarität und Verantwortung in der EU angesichts der Geflüchtetenkrise in Einklang bringen.

Am 23. September 2020 stellte die Europäische Kommission den neuen Asyl- und Migrationspakt vor, der eine neue Ära des Schutzes des Rechts auf Asyl in der EU einleiten wird. An die Stelle der Dublin-III-Verordnung ist ein neuer Ansatz getreten, der Solidarität und Verantwortung miteinander verbindet —Worte, die wir schon bei anderen Versuchen der EU-Migrationspolitik gehört haben, einschließlich des 2016 zwischen der EU und der Türkei geschlossenen Abkommens zur Bewältigung der Geflüchtetenkrise und zur Regulierung der illegalen Einwanderung, das sich in der Praxis als Fehlschlag erwiesen hat.

Der internationale Schutz im Bereich Asyl wird in der EU durch das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) geregelt, das Asylsuchenden in Europa einen kohärenten, einheitlichen und harmonisierten Status und ein gleiches Maß an Schutz in der gesamten Europäischen Union bieten soll. Der Gesetzeskorpus umfasst fünf verschiedene Haupttexte, die auf die Kriterien, die Verfahren, die Aufnahmepolitik, die 2013 verabschiedete Dublin-III-Verordnung und die EURODAC1-Verordnung abzielen.

Die Dublin-III-Verordnung, die Teil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems ist, schreibt strikt vor, dass ein*e Asylbewerber*in nur im ersten EU-Land, das er/sie betreten hat, internationalen Asylschutz beantragen und erhalten kann. Diese Regelung setzt die Länder entlang der EU-Grenze unter Druck und macht sie zu Empfängern des Großteils der Asylbewerber*innen. Der Text ist daher prinzipiell mangelhaft, da er die Verantwortung für die Aufnahme und den Schutz von Vertriebenen eindeutig an die an die EU angrenzenden Länder delegiert2.

Das EU-Türkei-Abkommen spiegelt diesen Mangel an Solidarität wider. In der Praxis wies diese Vereinbarung viele Unzulänglichkeiten auf, vor allem in Bezug auf das Budget und die Durchführbarkeit der vereinbarten Grundsätze3.

Die Sorge um das EU-Türkei-Abkommen sowie um die Dublin-III-Verordnung bezieht sich auf ihre langfristige Tragfähigkeit und Wirksamkeit. Konkret hat die Dublin-III-Verordnung Ungereimtheiten gezeigt, durch die einige Länder wie Italien und Griechenland unter Druck gesetzt wurden: Da das Mittelmeer und die Ägäis die bevorzugten Routen für Migrant*innen und Asylsuchende sind, sehen sich Italien und Griechenland nach den neuesten IOM-Statistiken mit den höchsten Einreisezahlen in ihre Territorien konfrontiert4. Im vergangenen Jahr war Griechenland mit 16.000 Migrant*innen von Januar bis Juli 2019 das Haupteinreiseland für Migrant*innen in Europa. In diesem Jahr sind die Zahlen von Januar bis März 2020 weiter angestiegen, und die weltweite COVID-19-Pandemie hat die Situation im Land noch verschärft. Diese Staaten, wie Griechenland und Italien, sind nicht in der Lage, eine solche Verantwortung zu übernehmen ohne die Solidarität der anderen EU-Mitgliedstaaten5.

Die Dublin-III-Verordnung: eine Quelle der Uneinigkeit für die EU-Mitgliedstaaten

Die Nachbarländer dieser betroffenen Staaten sind aufgrund der Dublin-III-Verordnung und des EU-Türkei-Abkommens ebenso einem unverhältnismäßigen Druck ausgesetzt, was zur Entstehung von Verwaltungshaftanstalten und überfüllten Lagern auf den griechischen und italienischen Inseln führte.

Seit die Dublin-III-Verordnung vorsieht, dass das Land, das den Asylsuchenden zuerst aufnimmt, auch für seinen Antrag zuständig ist, haben die EU-Mitgliedstaaten systematisch Asylsuchende in Grenzländer wie Italien und Griechenland zurückgeschickt.

Griechenland steht an der Spitze der Krise, die die Türkei und das Mittelmeer betrifft. Diese Situation setzte den Staat unter einen erheblichen Migrationsdruck, der ihn in eine noch nie dagewesene Wirtschaftskrise stürzte. Im Jahr 2011 stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Fall M.S.S. gegen Belgien und Griechenland gravierende Mängel bei den Aufnahmebedingungen für Asylsuchende und bei den Asylverfahren in Griechenland fest6.

Der Sachverhalt betraf einen afghanischen Asylbewerber, der 2008 aus Kabul geflohen und über die griechische Grenze in die EU eingereist war. Anschließend reiste er nach Belgien, um dort Asyl zu beantragen. Die belgischen Behörden schickten ihn im Juni 2009 nach Griechenland zurück, auf der Grundlage der Dublin-III-Verordnung, die Griechenland als den für die Prüfung des Asylantrags zuständigen Mitgliedstaat festlegte. In Griechenland wurde er unter unhygienischen Bedingungen inhaftiert, bevor er jegliche materielle Unterstützung verlor und auf der Straße lebte.

In dieser Rechtssache ging es um die Vereinbarkeit der Dublin-III-Verordnung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) in Bezug auf Überstellungen nach Griechenland gemäß dieser Verordnung. Der Kläger machte geltend, dass Griechenland gegen Artikel 2, der das Recht auf Leben vorsieht, Artikel 3, der unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe verbietet, und Artikel 13, der das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf garantiert, verstoßen habe.

Die Argumentation des Gerichtshofs betraf die Verantwortung Belgiens und Griechenlands für die Einhaltung von Artikel 13 und Artikel 3 EMRK.

Der Gerichtshof stellte fest, dass Griechenland aufgrund der Lebensbedingungen des Klägers gegen Artikel 3 EMRK verstoßen hatte. Die Situation des Klägers war besonders ernst und reichte von extremer Armut (kein Zugang zu Grundbedürfnissen wie Nahrung, Hygiene, Wohnraum) bis hin zu zusätzlichen Faktoren wie allgegenwärtiger Angst und Unsicherheit. Die Argumentation des Gerichts ging auf die Tatsache ein, dass diese Situation von vielen Asylbewerbern in ganz Europa erlebt wird. Die Situation des Klägers hätte jedoch verbessert werden können, wenn sein Antrag zügig geprüft worden wäre.

Der Gerichtshof stellte fest, dass Belgien den Beschwerdeführer durch seine Überstellung nach Griechenland wissentlich erniedrigenden Haft- und Lebensbedingungen ausgesetzt hat, was gegen Artikel 3 EMRK verstößt. Diese Entscheidung veranlasste die Mitgliedstaaten, die Überweisungen nach Griechenland zu stoppen. Im Jahr 2016 drängte die Europäische Kommission Griechenland jedoch, die Transfers trotz des Höhepunkts der Geflüchtetenkrise wieder aufzunehmen.

Es ist offensichtlich, dass einige EU-Länder im Hinblick auf die Geflüchtetenkrise einem größeren Druck ausgesetzt waren als andere. Griechenlands Asylsystem scheint in den letzten Jahren kollabiert zu sein mit der Schaffung von “Hotspots” auf seinen Inseln, deren Aufnahmekapazitäten weit überschritten sind.

Die Migrationsagenda vom Mai 2015 lieferte die Idee der “Hotspots”. Der Ansatz besteht darin, eine koordinierte operative Unterstützungseinrichtung in einem Mitgliedstaat einzurichten, die bei der Bewältigung von Massenankünften hilft. Die vom Europäischen Rat genehmigten Hotspots dienen der Umsetzung von Umsiedlungs- und Neuansiedlungsprogrammen. Das Programm soll die Sicherheit und die Rechtsdurchsetzung durch systematische und integrierte Sicherheitskontrollen verbessern. Infolgedessen kann ein Mitgliedstaat, der einem Migrationsdruck ausgesetzt ist, die Einrichtung eines Hotspots beantragen7.

Dieser bahnbrechende neue Ansatz für die EU-Migrationsstrategie ist jedoch sehr vage. In der Tat hat die EU keine rechtlichen Instrumente zur Regelung von Hotspots bereitgestellt. Die Regelung der Hotspots erfolgt in einer geteilten Verantwortung zwischen mehreren Agenturen unter der Aufsicht der Europäischen Kommission. Diese Agenturen sind Frontex8, das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)9, Europol10 sowie die EU-Grundrechteagentur11.

Theoretisch ist nach dem griechischen Asylrecht über die Hotspots die Inhaftierung mit dem Zweck der Identifizierung von Migrant*innen auf drei Tage begrenzt. Diese Haftzeit kann jedoch auf bis zu 25 Tage verlängert werden. Diese Bestimmungen müssen noch verabschiedet werden, da sie aufgrund von Änderungen in der griechischen Politik als Folge des EU-Türkei-Abkommens auf Eis liegen. Tatsächlich werden in der Realität alle Migrant*innen für die Dauer des gesamten Asylverfahrens in den Hotspots festgehalten12.

Zahlreiche NGOs bezeichnen griechische Insel-Hotspots wie Lesbos, Samos und Kos als Freiluftgefängnisse, in denen immigrierte Menschen festgehalten werden, bis ihr Schicksal geklärt ist. Die Bedingungen in diesen Hotspots verschlechtern sich von Jahr zu Jahr, wie Berichte des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz und von Ärzte ohne Grenzen zeigen. Ärzte ohne Grenzen hat insbesondere vor der Gefahr medizinischer Notfälle in den überfüllten Lagern gewarnt. Die Organisation hat zudem ausgesagt, dass die griechischen Behörden Anfang 2020 schwerkranken Kindern im Geflüchtetenlager Moria auf Lesbos die medizinische Behandlung verweigert haben. Die Lebensbedingungen im Geflüchtetenlager sind Berichten zufolge unmenschlich und verstoßen gegen das Völkerrecht und die Genfer Flüchtlingskonvention. Nach Angaben von Ärzte ohne Grenzen beherbergte das für 3.ooo Menschen ausgelegte Lager im September des Jahres 2019 13.000 Menschen13.

Mit der COVID-19-Pandemie wird die Situation dringender denn je. In einer Zeit, in der einerseits unzähligen Menschen Eingrenzungs- und Isolationsmaßnahmen auferlegt werden, ist es den Migrant*innen in den überfüllten Lagern auf den griechischen Inseln andererseits schlicht nicht möglich, sich zu isolieren. Die Zivilgesellschaft hat die EU aufgefordert, zu reagieren und die griechischen Hotspots zu evakuieren, im besten Interesse der dort eingeschlossenen Kinder, Familien, Frauen und Männer. Die humanitäre Hilfe wurde aufgrund der Pandemie, aber auch aufgrund staatlicher Restriktionen erheblich reduziert. Obwohl Griechenland eines der Länder ist, das die COVID-19-Pandemie am besten bewältigt und sich früher als erwartet erholt hat, sind die Migrant*innen immer noch prekären Bedingungen ausgesetzt, die ihre Gesundheit und ihr Leben gefährden.

Neuer Asyl- und Migrationspakt bereits umstritten

Fünf Jahre lang war die EU nicht in der Lage, die Geflüchtetenkrise unter Kontrolle zu bringen, da die an die EU angrenzenden Mitgliedstaaten den Sättigungspunkt erreicht hatten.

Die verheerenden Brände im Geflüchtetenlager Moria in Griechenland im vergangenen September veranlassten die EU dann, schnell zu handeln und neue Strategien und Maßnahmen zur Bewältigung der Migrationskrise zu erarbeiten. Der neue Ansatz für Asylanträge zielt darauf ab, eine nachhaltige Asyl- und Migrationsregelung zu schaffen, indem Solidarität und Kooperation in den Mittelpunkt der Asylverfahrenerfahren gestellt werden. Die neue Agenda umfasst vier Hauptpunkte14:

Erstens geht es darum, effizientere und schnellere Verfahren an Europas Grenzen einzusetzen. Die Europäische Kommission hat neue Überprüfungs- und Identifizierungsverfahren vorgeschlagen, die direkt an den EU-Grenzen durchgeführt werden sollen. Dieser Vorschlag umfasst ein erstes Kontrollverfahren, im Rahmen dessen jede Person, die die EU-Grenze ohne Genehmigung erreicht, identifiziert und registriert wird. Dieses Kontrollverfahren soll aus einer Sicherheits- und einer Gesundheits- und Fingerabdruckprüfung sowie einer Registrierung auf der EURODAC-Plattform bestehen. Ziel ist es, die Antragsteller*innen sofort zu filtern und in das entsprechende Asylverfahren zu leiten15. Die Europäische Kommission erklärt, dass die Entscheidung über die Gewährung von Asyl in dieser Phase des Screening-Prozesses getroffen wird. Dieses Vorgehen gefährdet jedoch den Schutz des Rechts auf Asyl sowie das in der Genfer Konvention garantierte Recht auf angemessenen Zugang zum Verfahren dar. Werden wir von einem langsamen und ineffizienten Verfahren zu einem übereilten und unzureichenden übergehen?

Das Hauptziel des neuen Paktes ist es, die Solidarität und die gemeinsame Verantwortung der EU-Mitgliedstaaten zu betonen. Nach der Dublin-III-Verordnung scheint die EU eine Lektion gelernt zu haben. Diese Verordnung erwies sich für die EU-Mitgliedsstaaten als ein spaltender Faktor. Der neue Asyl- und Migrationspakt verspricht eine gleichberechtigte Teilung der Verantwortung und Solidarität zwischen allen Staaten. Sie werden in Krisenzeiten zu solidarischem Handeln aufgerufen. Die Last soll gleichmäßig verteilt werden, und von den Mitgliedstaaten wird ein flexibler Beitrag erwartet, um die Krise in verschiedenen Situationen zu bewältigen16.

Schließlich ermutigt die Europäische Kommission die EU-Mitgliedstaaten, Partnerschaften zu bilden und die Krise gemeinsam zu bewältigen. Der Asyl- und Migrationspakt wird einen neuen Rechtsrahmen darstellen, der für die EU-Mitgliedstaaten relevant und einheitlich sein wird. Er schlägt eine gemeinsame Migrations- und Asylstruktur vor, die Partnerschaften zur Anwerbung von Talenten, Migrations- und Integrationsfragen17 einrichten soll. Es handelt sich um ein umfassendes Konzept für den Asylbereich, das die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert.

Der nächste Schritt für die EU ist die Ausarbeitung eines neuen Rechtsrahmens und die Umsetzung des neuen Pakts. Es hat fünf Jahre der Ungleichheit und der Menschenrechtsverletzungen gebraucht, bis die EU bezüglich ihrer verfehlten Asylpolitik gehandelt hat. Die Umsetzung wird ein langwieriger Prozess sein, solange die Lager und Verwaltungshaftanstalten noch überlastet und ihre Kapazitäten überschritten sind. Die jüngsten, noch nie dagewesenen Ereignisse haben erhebliche Auswirkungen auf die Migrationspolitik der EU und ihre Kooperationsstrategie. Daher scheint die Entscheidung der EU, einen anderen Weg zur Bewältigung der Krise zu suchen, indem sie Kooperation und Solidarität stärkt und ein neues Kapitel in der Geschichte ihrer Migrationspolitik aufschlägt, relevant und notwendig. Der neue Asyl- und Migrationspakt muss erst noch beweisen, dass die EU-Mitgliedstaaten sich solidarisch zusammenschließen und bei der Lösung einer gemeinsamen Herausforderung auf Augenhöhe kooperieren können.

Einige Länder wie Italien und Griechenland könnten diesen Pakt mit offenen Armen empfangen, andere scheinen jedoch nicht so begeistert zu sein. Vorerst sind sich die EU-Mitgliedsstaaten einig, dass die Krise eingedämmt werden muss, aber noch nicht, auf welche Art und Weise dies geschehen soll. Während die Verhandlungen über den Rechtsrahmen weitergehen, wird der neue Pakt vor großen Herausforderungen stehen, wenn es darum geht, sowohl internationales Recht als auch die Interessen der EU-Mitgliedstaaten zu beachten.

QUELLENVERZEICHNIS

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CEDH – M.S.S. c. Belgique et Grèce [GC], Requête n° 30696/09.

Conseil européen. (2016). Déclaration UE-Turquie. Communiqué de presse du 18 mars 2016.

Le Parlement Européen et le Conseil Européen. (2013). Règlement Dublin III. no 604-2013, 26 juin 2013.

Den Artikel zitieren:

OUBAZIZ, Y. (2020). Der Asyl- und Migrationspakt: Warum die Europäische Union beschlossen hat, ihre Asyl- und Migrationspolitik zu ändern. Generation for Rights Over the World. growthinktank.org. [online] Dec. 2020.

©Image by Dkadume from Pixabay.

Translated by Margarethe Hoberg & Naomi Ouattara.

References
1 Eurodac ist ein Informationssystem, das für den Vergleich von Fingerabdrücken von Asylbewerbern und illegalen Einwanderern zum Zweck der Anwendung des Dubliner Übereinkommens zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates eingerichtet wurde. 

OFPRA, (2016). Qu’est-ce que le RAEC ? OFPRA. [online] Available at: https://ofpra.gouv.fr/fr/asile/vers-un-regime-d-asile-europeen/definition-du-raec [Accessed 8 November 2020].

2 Das Europäische Parlament und der Europäische Rat, ‘Dublin-III-Verordnung’, Nr. 604/2013, 26 Juni 2013.
3 Das 2016 nach der Flüchtlingskrise von 2015 verabschiedete EU-Türkei-Abkommen wurde als Kooperation zwischen der EU und der Türkei vorgestellt, die darauf abzielt, die Verantwortung für die Krise zu teilen und gleichzeitig die illegale Einwanderung zu bekämpfen.
4 OIM. (2020). Arrivées De Migrants En Europe Par La Méditerranée En 2020 : 4 432 ; Décès En Mer : 68.  Organisation internationale pour les migrations. [online] Available at: https://www.iom.int/fr/news/arrivees-de-migrants-en-europe-par-la-mediterranee-en-2020-4-432-deces-en-mer-68 [Accessed 8 November 2020].
5 InfoMigrants. (2020). La Grèce Redevient Le Premier Pays D’entrée Des Migrants En Europe. InfoMigrants. [online] Available at: https://www.infomigrants.net/fr/post/18388/la-grece-redevient-le-premier-pays-d-entree-des-migrants-en-europe [Accessed 8 November 2020].
6 EGMR – M.S.S. gegen Belgien und Griechenland, Beschwerde-Nr. 30696/09.
7 NEVILLE, D. SY, S. and RIGON, A. (2016). On The Frontline: The Hotspot Approach To Managing Migration – Think Tank. Europarl.europa.eu. [online] Available at: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/it/document.html?reference=IPOL_STU%282016%29556942 [Accessed 8 November 2020].
8 Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen.
9 Durch die EU-Verordnung 439/2010 eingerichtete Agentur zur Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Asylbereich, zur Stärkung der Umsetzung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und zur Unterstützung von Mitgliedstaaten unter Druck.
10 EU-Agentur für die Prävention von Kriminalität.
11 Unabhängige und erfahrene Beratungsagentur europäischer und nationaler Entscheidungsträger zur Unterstützung bei der Ausrichtung der EU-Debatten und -Politik auf die Grundrechte.
12 AIDA – ECRE. (2016). Greece: Asylum Reform In The Wake Of The EU-Turkey Deal. Asylum Information Database. Asylumineurope.org. [online] Available at: https://www.asylumineurope.org/news/04-04-2016/greece-asylum-reform-wake-eu-turkey-deal [Accessed 8 November 2020].
13 MSF, (2020). Covid-19: L’Évacuation des camps grecs est urgemment nécessaire. Médecins Sans Frontières (MSF). [online] Available at: https://www.msf.ch/nos-actualites/communiques-presse/covid-19-levacuation-camps-grecs-est-urgemment-necessaire [Accessed 8 November 2020].
14, 17 Commission Européenne, (2020). Une Nouvelle Approche En Matière De Migration : Instaurer Un Climat De Confiance Et Un Nouvel Équilibre Entre Responsabilité Et Solidarité – France – European Commission. France – European Commission. [online] Available at: https://ec.europa.eu/france/news/20200923/nouveau_pacte_migration_et_asile_fr  [Accessed 8 November 2020].
15 Commission Européenne, (2020).  Une Nouvelle Approche En Matière De Migration : Instaurer Un Climat De Confiance Et Un Nouvel Équilibre Entre Responsabilité Et Solidarité – France – European Commission. France – European Commission. [online] Available at: https://ec.europa.eu/france/news/20200923/nouveau_pacte_migration_et_asile_fr [Accessed 8 November 2020].
16 Commission Européenne,  (2020). Une Nouvelle Approche En Matière De Migration : Instaurer Un Climat De Confiance Et Un Nouvel Équilibre Entre Responsabilité Et Solidarité – France – European Commission. France – European Commission. [online] Available at: https://ec.europa.eu/france/news/20200923/nouveau_pacte_migration_et_asile_fr [Accessed 8 November 2020].

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